宪法云：人民代表大会制度是我国的根本政治制度； 地方各级人民代表大会是地方国家权力机关；它产生并监督“一府两院”；而人大常委会是县级以上地方各级人民代表大会的常设机关，在人民代表大会闭会期间行使人大的大部分职权；人大的监督是监督领域中最高层次的监督，等等。可见人大及其常委会在我国是何等重要。但现实中并非如此：对人大橡皮图章、木偶机器、养老院的说法和称谓依然存在，走过场、搞形式、不作为、难作为的现象比比皆是。那么，怎样才能使人大在我国民主与法治建设进程中起到无可替代的实质作用呢？那就是必须要加强人大及其机关的自身建设！ 

　　一、各级人大常委会主要负责人的政治待遇必须一致 

　　除全国人大常委会委员长是政治局常委以外，其他各级人大主任都不是同级党委常委，在决定本地区“一切”的党委常委会上，只能列席旁听，最多只有在讨论时提个意见建议。人大监督政府，而政府的主要负责人则往往是党委第一副书记，这样一来，人大主任在某种角度要受制于甚至听命于政府是常委的正副领导或党委是常委委员的组织部长、宣传、统战部长。这样一来，在社会的作用上和人们的认识观念中，人大机关及其主任本来名列党委之后，实则名列政府之后，在诸多重大事项决定中也就只能靠边站或履行个程序罢了。而省级以下的各级人大常委会主任许多是同级党委书记兼任，党委书记事务繁多，忙于大局，主持人大工作的人实则是第一副主任，名为加强人大力量，实为削弱，多有不利。 

　　因此，地方各级人大常委会主任应该与中央保持一致，全部进同级党委常委，更有利于人大的履职和作用的发挥。当然也必须要重视人大机关内其他各阶层领导和一般干部与党委、“一府两院”的人事交流任用，也才能调动人大人的积极性，激发人大的工作活力。 

　　二、权力的运行方式必须彰显一定独立 

　　坚持党的领导，是任何时候都毫不动摇的基本原则。但有的地方党组织的一些人对党领导什么怎样领导的认识水平参差不齐，领导的方式也千姿百态。如有的地方，组织上推荐的领导干部由人大任命时，人大常委会组成人员从社会中的不同角度不同层面了解到该人离拟任职务还有差距，结果未能通过，然后导致的是组织上要责成人大主任反思、检讨、交代问题；再如有的地方连法院的审判员、人民陪审员，检察院的检委会委员、检察员都必须要党委组织部门先考察推荐，否则人大不能任命，否则就是越权违反了党的领导原则。总之在人事任免上所有由人大及其常委会任免的人都要经过组织部门先行考察推荐，而组织部门的考察实际上都是三两个人到该单位征求个人意见，最多测评一下，然后造个文件而已。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人大常委会监督法》（以下简称《监督法》中规定的人大人事任免职权成了形同虚设，处于百分之百的被动。而重大事项决定权等也只是“一府两院”决定后，来走个形式而已，不通过也得通过，提了意见也白提。当然这种情形也可能与人大常委会组成人员的“不知情”“失望”和责任心不强的心态有关。 

　　人大机关是“四大家”之一，在我国体制上、法律上，机构设置职能上都有独立的地位，各级人大常委会都设有党组、党支部，各级领导干部和常委会组成人员基本都是党员，这难道他们都是不称职的党员吗？都不能体现党的意志吗？地方各级党委应当进一步依法科学规范对人大常委会的领导形式，不能在其职能发挥上人员任用交流上统的过死，限制得太多，重视得太少。人大机关人员也必须要自信、自尊、自爱，不能柔弱自卑、自暴自弃，也不能不愿作为不敢作为，以悠闲养老的状态而善始善终。 

　　三、法律制度必须健全 

　　就拿酝酿草拟了二十多年才颁布的《各级人大常委会监督法》来说，立法经历之曲折，立法者体会之艰辛可谓少之又少，实属不易！但在实践中，大有“千呼万唤始出来，犹抱琵琶半遮面”之嫌，瞻前顾后的太多，回避的太多。本身应是保护性法律关系式法律，却弄成了调整性法律关系，即不需要适用法律制裁。这犹如小学生守则，没有罚则没有法律责任，自然对执法及守法主体都没有实际的约束力，回避了全国以往开展得最为成功的行政、司法的个案监督工作的规定，按此法的规定在许多问题上只能泛泛而谈，浮于水面，即使清楚地看见水底的淤泥碎石也是干瞪眼。从哲学角度讲，离开了个体哪有一般呢？离开了个案哪有《监督法》第九 条中所说的“集中问题”呢？再者，在《监督法》撤职案的审议和决定一章的规定中，罗列了若干个职务可撤职，看似人大的权利很大，实则也是老虎吃天无法下爪，哪种情形可撤职哪种情形不能撤，怎么撤，依什么程序撤，对这个涉及“人”的重大问题只是粗略而定，没有任何可操作性的交代，人大常委会对这一权利如何把握应用，是让做还是不做？等等，从某种意义上说《各级人大常委会监督法》还不如一些部门法，不管当时个别立法者怎样自圆其说，从近五年的各级人大工作实践来看，这不能不说是我国近年立法史上的一次挫折与遗憾。 

　　法律，是在党领导下制定的法律，是把党的意志变为国家意志的载体，也是体现统治阶级和各族人民思想意志的一种形式。立好了法，执好了法，实际上也就是服从了党的领导，代表了最大人民群众的根本利益。因此，有关人大履行职责的《地方组织法》、《各级人大常委会监督法》等法律制度应当尽量避免一些“空洞无物，粗线条”式的东西，应在广纳全国各级人大工作者和社会各界人士意见的基础上，尽快完善健全相关法律法规，制定出操作性更强，更有利于新时期的民主、法治和社会科学发展的科学制度来。 

　　四、机构设置必须健全 

　　有的市、县级人大机关工作机构设置形式各异，或有或无。在县级人大机关，“一人工委”也是屡见不鲜，“两委一人”也有所存在；而乡镇人大更是有名无实，往往只有一名主席或一名副主席，即使有一名干事还是兼职，主要从事其他业务，且调换频繁。请问一两个人也算是一个委员会吗？乡镇一个人的（往往还是兼职）人大主席能算是一级人大机关吗？一个人在具有最广大人民群众的基层能代表国家的政治体制吗？ 

　　再好的制度也要靠人来执行，没有人怎么干工作，怎么充分发挥人大的职能呢？所以，各级“编委”应当重视这一现象，各级人大机关应当设置齐全相关的工作机构，配备齐全相关工作人员，工作的人才能有精力有信心搞好自己的工作。 

　　五、机关工作人员必须专业 

　　实践的结果得知，常委会组成人员应当尽量配备法律或相应行业的专业人员，人大机关的工作委员会更应该配备好专业人员。而在目前的许多市县级人大机关上，一个工委中，难有一个对口专业人员，往往是外行领导内行，或者都是外行，监督别人还得由被监督者培训授业解惑，离人大监督者的业务素质要求相差甚远！要么把法律问题当做一般工作问题，监督得驴头不对马嘴，令监督对象不服或贻笑大方，要么在观察、检查时尽量不言，不懂装懂，以沉默作高深，或者尽说些大话、空话、套话或大唱听起来让人起鸡皮疙瘩的赞歌。这样，怎么能使监督准确无误起到而有实效呢？ 

　　监督者的水平必须高于被监督者！人大机关的工作人员及机构负责人应尽量配备相应的专业人才，才能更有利于提高人大工作者的整体素质及工作水平，才能更有利于对“一府两院”工作的促进和帮助。 

　　六、办公设施的配备与管理必须规范 

　　有的基层人大机关一些工作机构连电脑都没配备，查询资料只能回家或者上网吧；有的几人挤在一间小办公室里，办工桌破罗不堪，旧书柜里空空如也，几个人只能静心休闲，相依为命，安心养老，实为寒门子弟也；有的基层人大机关办公交通工具缺乏，连地市级人大机关的正处级工委也没有一辆专门工作用车，而大多县级人大机关的工委工作条件则大不如一个政府局的小股室，常常视察、检查、调研外出没有公务用车无法动身，即使非用车不可时也只能抽常委会领导的空闲时间或求助外单位施舍，否则就坐以待毙，工作泡汤。弄得工作人员常常被动非常伤感不已，实属无奈。 

　　人大机关在内部管理中，要给予各工作部门一定的独立性，包括给予一定的独立工作经费。因为各工作部门如同政府的组成部门一样，职责有所区别，工作各有侧重，给予留下一定的机动空间是十分必要的。工委不能成为一个小股室，不能成为常委会分管领导的秘书班子，也不能成为办事机构的下设单位。 

　　人大机关要享有充分的“知情权”，要准确而有力、有序地履职，就应当给每个工作机构配备齐全必要的工作设施及交通工作，同时具备恰当科学的管理方式，才能更加适应新时期社会及工作的需要。 

　　党的十八大提出：要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对“一府两院”的监督，健全国家权力机关组织制度，增强依法履职能力。 

　　人大的自身建设需要规范、需要探索、也需要创新。人大的自身建设任重而道远！ 

　　（略阳县人大法制工作委员会主任   黄学军）