汉中市人民代表大会法制委员会关于《汉中市养犬管理办法（草案）》修改情况的汇报

——2020年6月29日在汉中市第五届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上

汉中市人民代表大会法制委员会主任委员  郑 泉

主任、副主任、秘书长、各位委员：

     2019年12月23日，汉中市五届人大常委会第二十一次会议对《汉中市养犬管理办法（草案）》（以下简称《办法（草案）》）进行了第一次审议。此前，法工委确定专人负责跟踪该立法项目，开展前期资料准备，进行立法技术指导。2019年12月27日，李晓媛副主任主持召开市人大有关工作机构、市政府有关部门参加的立法工作交接会，进行工作衔接，提出了修改工作意见。法工委依据《汉中市地方立法条例》《汉中市人大常委会地方立法工作规程》，制定了二审修改工作方案。二审修改中主要做了以下几个方面工作：一是广泛征求社会意见。将《办法（草案）》在市人大、市政府网站以及汉中发布微信公众号全文公布，在《汉中日报》、汉中电视台上发布了征求意见公告，将《办法（草案）》文本和征求意见函发送各县（区）人大常委会、市中级法院、市检察院，以及市人大代表、立法咨询专家，部分基层公安派出所、大型住宅物业小区等单位和个人，广泛征求社会意见。在充分吸纳社会意见建议的基础上，集中修改形成了《汉中市养犬管理条例（草案修改建议稿）》（征求意见稿），再次广泛征求相关部门、社会各界意见。二是组织学习相关资料。为厘清修改思路，做好修改工作，李晓媛副主任组织法工委全体干部集中学习了《中华人民共和国动物防疫法》《国务院爱国卫生条例》《陕西省城市管理综合执法条例》《陕西省城市市容环境卫生条例》、国务院《关于进一步加强和改进城市养犬管理工作的意见》，以及哈尔滨市、西安市等外地市养犬管理立法资料和世界动物福利宣言、国际爱护动物基金会致养犬管理的公开信等相关资料，讨论确定了二审修改思路。三是召开多层次征求意见座谈会。为全面征求社会各界对《条例（草案修改建议稿）》意见建议，法工委委托并会同市法学会召集部分法学会会员参与研讨论证、召开征求意见建议座谈会。在汉台区、南郑区分别召开了有区人大常委会领导、相关工作机构和县公安、住建、城管、交通、农业农村、卫健、市场监管、城区镇（办）等相关单位参加的征求意见座谈会，收集管理部门和基层组织的意见建议。在汉台区明珠社区、南郑区中所营街道办事处召开了社区居民座谈会，面对面听取养犬居民和未养犬居民的意见建议。召集市内10家物业公司座谈交流，听取意见建议。四是实地走访调研。修改小组深入市动物疾病预防控制中心、市动物卫生监督所、市非税局，汉中市爱心流浪动物保护志愿者协会流浪犬只收容基地、汉府公馆住宅小区和部分城区公安派出所等单位，对犬只登记、犬只免疫、限制养犬费用收取、物业公司引导小区居民文明养犬、公安机关办理养犬登记管理、流浪犬只收养进行了实地考察调研，掌握工作开展情况。五是开展网络交流沟通。法工委克服新冠疫情影响，充分利用互联网、电话、微信等方式，积极与有养犬管理立法项目的地市进行沟通交流，学习借鉴省内外人大立法经验与做法，拓宽修改工作思路。六是加强请示汇报，积极沟通协调。常委会领导对修改审议工作高度重视，张雁毅主任多次听取法工委修改工作方案、修改思路、修改措施的汇报，提出指导意见，并要求法工委主动向市政府主要领导汇报沟通，加强与部门协调确保修改审议工作顺利进行。李晓媛副主任多次组织学习讨论，听取修改工作情况汇报，主持召开会议，研究修改过程中的重大问题，确定修改思路,提出了许多具体修改指导意见，主动及时向市政府主要领导同志汇报沟通，达成共识，取得支持。法工委将领导指示和汇报沟通情况向有关部门进行反馈，交换意见。七是集中修改。法工委在充分学习讨论、统一思想，汇总常委会领导、组成人员审议意见和社会各界意见建议的基础上，再次进行集中修改，形成了《汉中市养犬管理条例（草案修改建议稿）》（以下简称《条例（草案修改建议稿）》）。

    2020年5月28日，市人大法制委员会召开了第十三次全体会议，对《条例（草案修改建议稿）》进行了统一审议，决定提出《汉中市养犬管理条例（草案修改稿）》（以下简称《条例（草案修改稿）》），提交主任会议讨论审定。6月22日，市五届人大常委会第六十三次主任会议讨论决定，将《条例（草案修改稿）》提请本次会议审议。

    总体修改工作思路。在修改过程中，我们坚持了两个原则：一是处理好人与犬和谐相处的关系；二是处理好养犬人养犬自由和其他不养犬市民合法权利保障的关系。重点把握了以下几点：一是把夯实相关部门的管理责任作为重点；二是把规范养犬行为作为关键；三是把引导文明养犬作为核心；四是坚持严格审查的原则，对《办法（草案）》条文全面进行了合法性审查，形成了符合要求的文本。文本简洁明了，便于理解、遵守和执行。

    《条例（草案修改稿）》修改情况：

    1、关于名称和结构。我们依据《陕西省地方立法技术规范》，将《办法（草案）》修改为《条例（草案修改稿）》，使之更加符合地方立法规范。鉴于《条例（草案修改稿）》属创制性立法，其目的在于规范养犬行为，维护公共秩序和市容环境卫生，调整事项相对单一，根据《陕西省地方立法技术规范》对《办法（草案）》条款作了逻辑顺序调整、合并和文字修改，删除了章节，只保留了条款，《条例（草案修改稿）》由原来的五章四十六条修改为二十七条。

    2、关于养犬管理主管部门。将《办法（草案）》第五条第二款规定的“城市管理部门具体负责本行政区内养犬管理工作。非限养区未设立城市管理机构的由乡镇人民政府管理。”修改为“公安机关主管本市养犬管理工作，对养犬管理工作实施统一监督管理。负责养犬登记、证照发放和年审，捕杀狂犬，捕捉流浪犬，查处无证养犬等违法违规养犬行为，配合有关部门开展相关执法和应急处置工作。”修改公安机关为养犬管理的行政主管行政部门主要是从合法性、适当性和依法立法、科学立法的角度考虑，依据的法律法规和政策规定有以下八方面：

    一是《中华人民共和国传染病防治法实施办法》第二十九条第一款规定“公安部门负责县以上城市养犬的审批与违章养犬的处理，捕杀狂犬、野犬”。

    二是陕西省行政事业性收费目录清单（2020年1月1日修订）限制养犬管理费收费部门是公安机关，若交由其他部门管理会造成养犬登记收费和管理权责不相匹配。

    三是《陕西省城市管理综合执法条例》第十一条规定，城市管理综合执法主管部门集中行使六个方面的行政处罚权，没有规定负责养犬管理及登记、收容等事项。《办法（草案）》确定城市管理行政主管部门作为养犬管理主管部门，实施相关行政处罚和行政强制措施，没有依照《陕西省城市管理综合执法条例》规定向省政府报请批准，不符合省级法规的规定。

    四是国务院《关于进一步加强和改进城市养犬管理工作的意见》表述为“成立由公安、城管、农业农村、卫生健康、市场监管和其他部门参加的养犬管理工作协调机制”，要求公安部会同司法部等七部门对各地区加强和改进城市养犬工作进行跟踪评估、监督指导。

    五是2009年市政府颁布实施的《汉中市养犬管理办法》规定的养犬行政主管部门是公安机关，多年来公安机关执行较好，形成了较为健全的管理制度，群众认可、市民接受。

    六是《行政处罚法》规定，镇政府不具有行政处罚权，养犬管理的法律责任难以落实。

    七是市本级和汉台区、南郑区、勉县、城固县的城市管理部门是城市管理局，其他县的城市管理部门目前均为住建局，《办法（草案）》在全市范围内出现城管局、住建局、镇政府三个不同的养犬管理主管部门。

    八是一审期间，常委会领导和许多委员都提出了变更主管部门为公安机关的审议意见。

    3、关于政府职责。根据国务院《关于进一步加强和改进城市养犬管理工作的意见》，要求设区的市人民政府应加强组织领导，形成齐抓共管的长效机制。落实必要的人员、经费、场所、设备等工作保障，并明确养犬管理的牵头部门，成立公安、城管、农业农村、卫生健康、市场监管和其他部门参加的养犬管理工作协调机制的意见。《条例（草案修改稿）》第三条明确了“市、县（区）人民政府成立由公安机关、住房和城乡建设、城市管理、农业农村、卫生健康、市场监督管理等部门参加的养犬管理工作协调机制”，并对市、县（区）人民政府职责和镇人民政府、街道办事处职责作了明确。

    4、关于基层组织义务和物业服务企业管理职责。《条例（草案修改稿）》强化村民委员会、居民委员会、业主委员会犬只管理责任，发挥村规民约对养犬行为人的约束、规矩作用，监督养犬行为人文明养犬。充分发挥物业服务公司管理、服务职能，合理保障养犬人养犬利益，引导城市住宅小区居民文明养犬，妥善化解矛盾纠纷。

    5、关于养犬管理区域划分。将《办法（草案）》对养犬管理规定限养区和非限养修改为重点管理区和一般管理区，表述更加规范，避免了歧义。同时，将重点管理区明确为街道办事处辖区和市、县(区)人民政府划定并公布的其他区域为重点管理区。其他地方为一般管理区。

    6、关于禁养犬只种类和数量。《条例（草案修改稿）》结合收集整理的意见建议，并借鉴外地立法经验，规定本市禁止饲养烈性犬，除导盲、助残等需要外，禁止个人饲养大型犬。委托市农业农村部门确定禁止饲养犬类名录及标准，向社会公布。同时规定，除特殊用途外，重点管理区内个人饲养的犬只每户不得超过一只。违反上述规定的，设定了罚则。

    7、关于犬只免疫和登记。《条例（草案修改稿）》规定养犬人、养犬单位应当在犬只出生满3个月之日起15日内，将饲养的犬只送农业农村部门确定的免疫点接种犬类狂犬病疫苗，并取得《犬只免疫证》。同时为强化重点管理区的养犬行为管理，明确重点管理区饲养犬只实行收费管理制度，且自取得《犬只免疫证》之日起15日内应主动到公安机关办理养犬登记。取得《养犬登记证》之后，每年检验一次。

    8、关于养犬条件和养犬行为规范。《条例（草案修改稿）》第十一条、十二条分别就个人和单位申请饲养犬只的条件作了规定，目的是强化养犬责任，落实严管要求。结合行政部门日常管理所掌握的情况及公众反馈的意见，《条例（草案修改稿）》对养犬人携犬外出义务、禁犬区域场所等作了更加科学、合理规定。增加养犬人携犬外出时应主动避让行人，有效避免犬只接触老年人、残疾人、孕妇和儿童，犬只禁入场所的经营者或管理者，对携犬进入的应当进行制止、劝阻，制止、劝阻无效的有权拒绝提供服务，并进行举报。

    9、关于犬只伤人处置。针对犬只伤人如何处置问题，《条例（草案修改稿）》规定犬只伤害他人的，养犬人应当立即将受害人送至医疗机构诊治，先行支付医疗费用，并依法承担相应的法律责任。同时，针对正在发生犬只危害危及人身安全事件，规定可以对犬只采取紧急避险措施，赋予受害人合法自救行为。鼓励养犬人投保犬只责任保险。

    10、关于犬只收容场所设立和犬只经营场所限制。为解决好流浪犬、走失犬、无证犬等犬只的收容、认领和处置等管理工作。《条例（草案修改稿）》要求县(区)人民政府应当按照实际需要建设犬只收容所，或通过购买社会服务等形式，委托犬只收留场所代为收容、认领和处置犬只。鼓励社会组织、志愿者等依法设立犬只收留场所，参与犬只收容、认领和领养等救助活动。严格限制在重点管理区设置犬只交易市场。

    11、关于疫病报告和处置。《条例（草案修改稿）》就原《办法（草案）》中有关犬只疫病报告和处置条款进行了修改完善。要求养犬人、养犬单位和动物诊疗机构发现狂犬病疑似犬只，应当立即采取隔离控制措施，并向农业农村部门、动物疾病预防控制机构、动物卫生监督机构等报告，并协助做好处置工作。接到疫情报告的单位，应依法及时采取控制处理措施，对疑似患病的犬只进行诊断。对确认患有狂犬病和死亡的犬只，应当依法采取无害化处理。

    12、关于过渡条款设置。调查、走访、座谈中了解到，当前全市犬只存量大概在30万只以上，大型犬、烈性犬并存，相当一部分居民饲养的犬只超过一只。为化解社会矛盾，减少执法对抗，妥善处理现实情况与法规施行后冲突，《条例（草案修改稿）》第二十五条增设了过渡条款，规定“本条例施行前，饲养本市禁止饲养犬只的，应当自条例施行之日起六十日内自行处置。逾期未处置的，按照本条例第七条规定处理。饲养超过限养数量的非本市禁止饲养犬只，自条例施行之日起六十日内办理犬只免疫和养犬登记的，可以继续饲养。逾期未办理的，按照本条例第九条规定处理。”

    需要说明的是，今年4月《中华人民共和国动物防疫法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）已提请第十三届全国人大常委会第十七次会议审议，正面向社会公开征求修改意见。《修订草案》中有关犬只管理的规定，与《条例(草案修改稿)》涉及的分区管理和流浪犬管理等规定可能出现不一致的情况，法制委（法工委）将密切关注上位法的修订情况，按照“不抵触”原则和上位法的最新规定，在三审修改中规范表述。同时建议市人大常委会原定于8月召开的五届人大常委会第二十七次会议对《条例(草案修改稿)》第三次审议，酌情延期审议。

    《条例（草案修改稿）》和以上汇报是否妥当，请审议。