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护法行动
2020-09-05 11:04
来源: 市人大常委会办公室
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“法立,有犯而必施”。随着我市一系列地方性法规的制定出台,推进法规全面有效实施,以良法促善治,也成为市人大常委会的关注重点。

《汉中市汉江流域水环境保护条例》是我市首部环境保护地方性法规。为严格保护汉江水环境,严厉打击违法采砂行为,市人大常委会依照《行政处罚法》《立法法》的有关规定,在《条例》中对违法采砂行为设定了高于相关省级法规和规章对违法采砂行政处罚的罚款数额。《条例》经省人大常委会批准,于2019年6月起施行。

同年12月,市人大常委会法工委通过相关工作信息得知,勉县水利局在行政执法过程中对非法采砂行为适用《汉中市汉江流域水环境保护条例》进行处罚引发行政诉讼。诉讼中,相关方对《条例》的法律效力存疑。得知情况后,法工委迅速向常委会领导进行了汇报,常委会领导高度重视,指示法工委对此跟进核查,加强指导监督,切实维护地方性法规的法律效力和法律权威。

随即,市人大常委会法工委会同勉县人大常委会法工委对情况进行了调查了解。

案件基本情况

2019年8月、10月,勉县水利局依据《汉中市汉江流域水环境保护条例》第三十一条、第四十三条的规定先后对万某某,田某和张某,汪某和吴某某,胡某某四起违法采砂案作出了责令停止违法行为、没收违法所得,分别处以45万元、10万元、12.9万元和15万元的罚款的行政处罚。被处罚人万某某、汪某和吴某某不服行政处罚,分别向勉县法院提起行政诉讼,请求撤销勉县水利局的行政处罚决定。

勉县水利局认定被处罚人万某某的主要违法事实是:汛期在河道内无证非法采砂808.12立方米,破坏河道岸坎长度109.90米;认定被处罚人汪某和吴某的主要违法事实是:在禁采区禁采期内组织挖掘机无证非法采砂340立方米。

万某某诉称《汉中市汉江流域水环境保护条例》是地方规章,对违法采砂行为法律责任规定的罚款数额不符合《中华人民共和国行政处罚法》《陕西省地方政府规章设定罚款限额规定》中有关罚款限额的规定,且违反了陕西省人大常委会2000年12月通过的《陕西省河道管理条例》对违法采砂的处罚规定。

汪某和吴某的诉讼理由主要是经济困难,无力履行罚款。

开展立法释明

勉县水利局反映,《汉中市汉江流域水环境保护条例》对违法采砂法律责任,特别是关于罚款的规定,较以往的法规规章有了大幅度提高。《条例》施行后,对该县境内违法采砂起到了明显的遏制作用,收到了较好的法律效果和社会效果。相关科室和代理律师主要就原告万某某提出的《条例》与省人大常委会《陕西省河道管理条例》有关违法采砂法律责任规定相冲突的诉请理由表示了困惑和担心,并反映其他两案的当事人对起诉到法院的两起案件处于观望中。 

针对相关方对设区的市地方性法规效力的认识误区,市人大常委会法工委领导在与县水利局和县法院的座谈中,根据《中华人民共和国立法法》《陕西省地方立法条例》《汉中市地方立法条例》和《中华人民共和国行政处罚法》释明了制定设区的市地方性法规的相关法律规定,特别是地方性法规设定行政处罚的有关规定,释明了设区的市地方性法规的法律地位和效力。指出,依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定:人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。宣讲了《汉中市汉江流域水环境保护条例》第四十三条关于违法采砂法律责任制定的缘起、立法历程和法律依据,提供了相关立法文件供审判参考。强调,《汉中市汉江流域水环境保护条例》是经陕西省人大常委会依照《中华人民共和国立法法》《陕西省地方立法条例》依法进行了合法性审查批准的法规,并依法向全国人大常委会和国务院上报备案的地方性法规,其法律效力和法律权威不容置疑,应当得到全面有效的实施。诉讼中,不能对地方性法规的效力进行审查。勉县法院应当加强法律释明,主导好庭审,避免相关诉讼当事人在法庭上发表有损地方性法规法律权威的意见。强调,正确适用《汉中市汉江流域水环境保护条例》涉及到地方性法规实施,涉及到汉江流域水环境保护,涉及到对违法采砂的打击,相关方面要对此予以高度重视,勉县人大常委会要依法进行监督,市人大法制委和常委会法工委将持续关注。  

提出建议

法工委在调查了解情况,与相关方面充分座谈交换意见的基础上,就推进《汉中市汉江流域水环境保护条例》的适用,维护地方性法规的法律效力和法律权威,向市人大常委会提出了建议:请市中级人民法院加强审判指导,对全市法院行政审判工作中正确适用地方性法规提出要求;请市司法局加强对涉案代理律师的指导,规范其代理活动,不得发表有损地方性法规法律权威的意见,并进一步加大对地方性法规的宣传;请市水利局加强应诉指导和支持,及时了解掌握全市水行政系统类似案件情况,加强与市人大常委会法工委的信息沟通,及时反馈《汉中市汉江流域水环境保护条例》的执行情况;请勉县人大常委会依法加强对法规适用情况的监督,及时与市人大常委会沟通情况,同时建议市人大常委会适时将地方性法规的执行情况纳入执法检查内容。市人大常委会领导批示转各相关方面贯彻落实。

司法裁判依法适用地方性法规

同年12月,勉县法院对两案作出判决,驳回两案原告的诉讼请求。在万某某一案的判决中指出,《汉中市汉江流域水环境保护条例》规定了本市行政区域内的水污染和水生态保护适用本条例,勉县水利局依照该条例对万某某依法作出的处罚适用法律正确,万某某的辩解理由不能成立。

万某某不服一审判决,向汉中市中级人民法院提出上诉,认为勉县水利局依据《汉中市汉江流域水环境保护条例》对其作出的处罚,与《陕西省河道管理条例》《陕西省河道采砂管理办法》《陕西省地方政府规章设定罚款限额规定》中有关罚款限额的规定不符,适用法律不当。

2020年7月,汉中市中级人民法院经审理作出判决,判决确认了一审判决认定的万某某在禁采期、禁采区无证采砂并破坏了河道岸坎的事实,指出《汉中市汉江流域水环境保护条例》属于汉中市人大常委会对环境保护方面制定的地方性法规,并经陕西省人大常委会批准,勉县水利局适用该法规对万某某作出处罚符合法律规定。结合对处罚程序的审查,考虑违法行为情节,依照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定,在《汉中市汉江流域水环境保护条例》第四十三条第一款规定的处罚幅度内对罚款数额依法进行了变更。

这两起案件也是我市法院首批以设区的市地方性法规为依据审理裁判的案件。 

后记

2020年5月,略阳县人大常委会对《汉中市汉江流域水环境保护条例》在本县的实施情况开展执法检查。2020年8月,中共汉中市委普法领导小组办公室将《汉中市汉江流域水环境保护条例》纳入保护生态环境相关法律法规主题宣传教育活动,确定市水利局、市生态环境局、各县区委普法办为责任单位。同月,市人大常委会对《汉中市汉江流域水环境保护条例》实施情况开展调研……

党的十八届四中全会《决定》指出,法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。全面推进依法治国,重点就在于保证法律严格实施,做到严格执法。明代张居正也曾说过一句名言:“天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”立法和执法不可分割,立法的效果必须在执法中充分体现、在执法中经受检验;立法指导并规范执法实践,执法实践反馈立法效果并推动立法的完善。只有坚持有法可依,严格执法,法律才能发挥治国重器的作用,全社会才能形成对法律的尊崇和敬畏。设区的市的地方性法规作为法律体系的有机组成部分,亦应得到全面有效实施。

链 接

《中华人民共和国宪法》第一百条第二款设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以依照法律规定制定地方性法规,报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。

《汉中市汉江流域水环境保护条例》第三十一条市、县(区)人民政府应当对汉江流域河道(包括水库、渠道)管理范围内采运砂石等活动严格管理。

市、县(区)水行政主管部门负责编制河道采砂规划,明确禁采区、禁采期、年度采砂控制总量,报本级人民政府批准后予以公告,并以重大事项报告的形式,向同级人大常委会报告或备案。禁止任何单位和个人在禁采期、禁采区进行河道采砂活动。

河道采砂依法实行许可制度。从事河道采砂的单位和个人必须依法办理采砂许可证,开采地点、作业方式、开采深度和开采量等应当严格遵守河道采砂规划的有关规定,并按照标准建设废水处理设施,采砂、轧砂、洗砂废水经处理后循环利用或者达标排放。

采砂许可证有效期届满,采砂单位或者个人负责恢复废弃作业场所的地貌和植被。

第四十三条违反本条例第三十一条第二款、第三款规定,未办理河道采砂许可证采砂或者在禁采期、禁采区采砂的,由水行政主管部门责令停止违法行为,没收违法所得,处十万元以上五十万元以下罚款。

未按河道采砂许可证规定采砂作业的,由水行政主管部门责令停止违法行为,没收违法所得,处五万元以上二十万元以下罚款。

违反本条例第三十一条第四款规定,不及时恢复废弃作业场所的地貌和植被的,由水行政主管部门指定相关单位代为恢复,所需费用由采砂单位或者个人承担。

(市人大法工委马晓亮)

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