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人大代表闭会期间履职探析

文章来源:       发布时间: 2018-05-11       

  人大代表闭会期间的履职质量不仅关系到会议期间代表权利和作用的发挥,而且关系到国家权力机关的决策水平和工作质量。如何进一步调动人大代表履职积极性,在闭会期间切实履行好法定职责,助力地方经济社会事业发展,具有重要的现实意义。为此,区人大常委会通过问卷调查、座谈交流、走访调研等形式,对全区14个区人大代表活动小组以及174名区人大代表进行了调查,对汉台区人大代表工作进行了梳理,并就如何提升人大代表履职能力、增强代表履职实效等方面提出了一些建议,以供参考。

  一、区人大代表履职工作基本情况

  (一)代表小组活动已成常态

  代表小组活动是代表在闭会期间活动的基本形式。按照属地、就近、便于组织和开展活动的原则,以所在选区(镇、街道办事处)为单位,全区划分为14个区人大代表小组,每年开展活动不少4次,其中由区人大常委会统一安排两次。2012年以来,全区14个代表小组共组织活动145次,区人大代表共有1955人次参加,代表参加率为87.3%。代表活动形式主要有:座谈、学习、视察、交流、宣传、调研、走访等。从活动的次数看,从走访、调研、宣传、交流到视察、学习、座谈,依次递增。

  代表小组活动取得了一定成效。一是编组更加科学合理。实行市区代表混合编组,加强了市区代表的交流,凝聚了工作合力。2017年,把军队代表和鑫源开发区所属的鑫源办事处辖区代表纳入邻近代表小组进行活动,方便了活动的组织。二是指导方式更加优化。实行常委会领导联系指导代表小组活动制度,常委会领导每人在届内对所有代表小组活动进行一轮联系指导。2017年,将区人大常委会机关的人大代表归属其所在选区的代表小组参加指导活动,机关干部全员参与协调服务工作,提升了活动质量。三是活动方式有所创新。从2015年开始,改变了代表小组在镇、办事处辖区内活动的惯例,让各代表小组相互结对交流视察或城乡代表小组联组互动,拓展了人大代表的履职空间和视野。四是活动风气焕然一新。活动严格贯彻党的“八项规定”,轻车简从,务实节俭,展现了人大代表的良好形象。

  (二)视察、调研、执法检查扩面推进。

  为使代表全面了解区情政情,区人大常委会积极拓展代表活动渠道,为代表履职搭建平台,在组织开展视察、调研和执法检查时,都积极吸纳区人大代表参与其中。据统计,2012至2016年,区人大常委会组织集中视察、专题调研、执法检查共43次,形成相关报告33篇。213名区人大代表中有162人430人次代表参加区人大常委会组织的集中视察、专题调研和执法检查,其中参加执法检查27人、专题调研50人、集中视察85人,未参加51人,参与率达76%。

  活动中,鼓励代表发表真知灼见,参与相关报告的起草,参加明查暗访,调动了代表履职的积极性。通过执法检查前的法律培训,提升了代表的依法履职水平。同时,实行区人大代表列席人大常委会会议制度,每次会议都书面通知基层一线或涉行业的人大代表列席并参与讨论。2012年以来,共邀请基层区人大代表133人次列席人大常委会会议,推荐800多人次参加全区范围内的各类会议和活动。

  (三)联系人民群众广泛深入。

  为畅通国家机关、人大代表、人民群众之间的联系渠道,促进代表履职,按照“归属选区、包联镇办、工作对口、贴近基层、相对稳定”的原则,建立了“五项联系”制度。一是区委常委联系区人大代表制度。每名常委联系5名基层区人大代表,并在年底向区委汇报联系情况。二是区人大常委会组成人员联系区人大代表制度。每名常委会组成人员固定联系3至5名基层区人大代表。三是“一府两院”领导联系区人大代表制度。区长、副区长、法院院长、检察院检察长固定联系5名基层区人大代表。此项工作被列入汉台区改革事项。四是市人大代表联系群众制度。53名市人大代表每人固定联系10名基层群众。五是区人大代表联系群众制度。215名区人大代表每人固定联系10名群众。通过建立“五项联系”制度,实现了各级领导联系基层代表全覆盖,代表联系选区群众广辐射,畅通了人大代表民意反映渠道。

  为了给代表联系群众搭建固定的履职平台,区人大常委会于2013年起开展了基层人大规范化建设工作,先后出台《关于镇(街道)人大规范化建设的指导意见》、《基层人大规范化建设制度汇编》,开展了基层人大规范化建设年活动,在全区各镇、办事处建立“代表之家”,在各选区建立“代表工作室”,为代表搭建固定的履职平台。目前全区建立代表之家14个,代表工作室158个。各代表小组通过“两个平台”纷纷开展代表接待选民日活动,安排区、镇两级代表每月或每季度在固定时间轮流到选区“代表工作室”接待选民。2012年以来,各代表小组通过“两个平台”共安排区人大代表3000多人次接待选民。

  通过对53名连任区人大代表进行抽样调查,代表联系群众的具体表现方式主要有:接访、打电话、视察、走访、座谈、调研、接收来信、微信联系和其他方式。从联系群众的代表人数看,15人接待群众,17人电话联系,20人开展视察,21人走访群众,25人开展座谈,32人开展调研,41人接收来信,45人采取微信、QQ等网络方式联系群众,48人通过其它方式联系群众。代表联系群众的方式已经突破传统,呈现多样化发展趋势,特别是现代网络方式已成为重要联系渠道。

  从代表联系群众的效果上看,取得了一定的成效,赢得了群众的认可。例如:袁顺安代表在走访群众中得知莲花村五组村民王天春患有尿毒症经济苦难,立即号召铺镇商会会员开展募捐活动,缓解了患者的经济压力。饶加国、王世荣代表听说关爷庙村刘琦同学因父亲工伤和母亲车祸住院而大学四年级学费无着落时,倡议其他代表募捐1.2万元学费,帮助刘琦顺利渡过大学最后一年。龙平汉代表在代表小组活动中了解到贫困学生张雅倩、李钰家里生活困难后,主动承诺承担上学的生活费,还邀请两位同学到他经营的农家乐进行暑期实践,提供免费食宿和每人1500元补助,为两位同学购买了电动摩托车方便出行。吴强、胡亚娥、周汉林、毛九如等5位代表看到东关辖区奋战在创国卫复检一线的同志顶着烈日工作非常辛苦,自筹资金购买西瓜、绿豆、白糖、藿香正气水等防暑用品,慰问了清洁工等50多名工作人员。马飞、陶文铸、郑玉玲3名代表主动开展与选民见面活动,向选民代表汇报履职情况,听取选区群众意见,受到群众好评。

  (四)建议、批评和意见渠道畅通

  2012年以来,区人大代表在闭会期间提出800多条建议,建议来源渠道主要以群众反映和调研为主,以平时了解和查阅资料为辅。这些建议大都以口头方式提出,一小部分以书面形式向各镇、办事处提出或者直接送交相关部门。对这些建议的处理,大部分通过电话或口头答复。同时,我们按照《区人大代表建议处理办法》进行督办,促进各承办部门提高认识,强化措施,推动代表建议的落实。

  (五)代表述职全面推广

  《代表法》规定“由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。”2013年,在东大63选区、铺镇第3选区开展了区人大代表向选民代表述职试点活动。2014年,全面开展了代表向选民述职活动,共有14个选区的15名区人大代表向选民代表进行了大会述职,主动接受选民代表的询问和评议。213名区人大代表向区人大常委会报送了履职报告并在选区进行了张贴。2015年,出台《区人大代表述职暂行办法》。十六届人大期间,有63名区人大代表进行了大会述职。人大代表向选区选民述职,促进人大代表主动履职,选民监督代表、主动向代表反映问题的积极性有了显著提高。

  为激励人大代表依法履职,2015年,在全体区人大代表中开展了评选表彰区十六届人大代表履职先进个人和优秀代表议案建议工作,并在区十六届人大五次会议上对评选出的20名履职先进个人和20件优秀代表议案建议进行了表彰。

  (六)代表履职方式呈现多样化

  通过对174名代表关于“你认为哪种履职方式最有效”的问卷调查,代表们认为有效的履职方式依次为:代表小组活动、视察、走访选民、固定联系10名群众、“代表之家”和“代表工作室” 活动、参加区人大常委会有关活动、提建议、批评和意见、调研、接待选民群众、执法检查、列席区人大常委会有关会议、参加特定问题调查、约见、询问、其它。其中“参加特定问题调查”、“约见”、“询问”由于我区尚处于初步探索和实践阶段,代表对这些稍具刚性的履职方式比较陌生。

  二、存在的问题

  (一)代表小组活动的质量还需提高。主要表现在:代表活动的形式上缺乏灵活性。一般都采取先学习文件、然后通报工作、接着视察或参观的方式,自选动作少。活动不能深入开展,调研视察大多是走马观花。部分代表参与热情不高,请假和因故缺席的比率较高。据统计,2012年至2016年,全区共开展代表小组活动145次,共有1955人次代表参加,其中请假和因故缺席285人次,缺席率达12.7%,有个别代表长期不参加活动。

  (二)代表视察、调研的作用尚未充分发挥。视察、调研是代表履职的基本手段。通过对53名连任区人大代表的抽样调查,2012年至2016年,参加有组织的集中视察300 人次,没有代表进行个人持证视察,20.7%的代表不了解个人持证视察。参加专题调研154人次,个人调研75人次,其中14人不愿意开展个人调研。可以看出代表在个人持证视察方面是个缺项,个人调研是个薄弱环节。有的代表不知道怎么开展、没有时间或感觉难度大,而不愿意开展个人调研。

  (三)直接联系选民群众有障碍。

  联系群众是代表听取、反映原选区选民意见和要求的重要方式,是代表履职的基础工作。据调查,代表们除了通过座谈交流、调研、视察等有组织地联系群众外,大多是通过信件、网络等间接方式联系群众,而通过走访等面对面联系群众的比较少。主要表现在:一是和选民见面的渠道少;二是统一组织联系群众的时间少,自主联系群众更少;三是下选区交通不太方便;四是代表不能直接解决选民反映的问题或所提问题未能及时解决,使代表直接联系群众有所顾虑。

  (四)闭会期间提建议、批评和意见的积极性不高。

  提建议、批评和意见是代表闭会期间的一项重要权利,也是代表各项履职活动的最终落脚点。据统计,2012以来,在闭会期间,区人大常委会只收到4件代表正式提交的建议、批评和意见。代表们在闭会期间提出的意见和建议,要么是口头提出,要么是以情况反映的形式交到相关部门,基本没有按法定程序向区人大常委会提交法律意义上的代表建议。究其原因,一是对“建议、批评和意见”这种人大专用文书的学习、掌握不够,不会写;二是主观意识上有畏难情绪,怕麻烦,不想惹事得罪人,不想提;三是履职尽责的责任心不强,没有正确处理本职工作与代表履职的关系,强调没时间提。

  (五)代表履职手段运用不平衡。

  代表履职可分为有组织地履职和个人履职。在有组织地履职方面,区人大常委会或代表小组在开展视察、调研、执法检查等活动或召开会议时,由于受到各方面因素的影响,代表参加活动的次数不平衡,有的代表多次参加会议或活动,而有的代表一届内都没有受邀参加。在个人履职上,还没有代表通过约见本级或者下级国家机关负责人来了解情况、反映问题、提出建议。询问、质询等稍具刚性的履职形式还没有实践尝试。

  三、对促进代表履职工作的几点建议

  (一)强化培训,夯实代表履职之基。

  1、要坚持“有计划、有重点、不间断”的原则。人大常委会每年制定代表培训计划,经主任会议通过,报经区委纳入全区干部培训计划,使代表培训工作步入常态化。培训内容在法律层面上,以《代表法》为重点,把《代表法》作为代表履职的基本准则;在制度层面上,以区人大常委会通过的,与代表履职关系密切的制度和规范性文件为重点(如《区人大代表建议处理办法》、《区人大代表建议办理工作问责办法》等);在具体内容上,要坚持问题导向,把代表最关切的“代表履职有哪些途径”、“如何提出建议、批评和意见”、“如何进行个人持证视察”、“如何开展调研”、“如何审议政府工作报告”等内容作为培训的重点。在培训形式上,灵活多样,注重理论联系实际,注重实用性,增强操作实效。

  2、构建全方位、立体式培训工作网络。纵向上,区人大常委会有计划地开展集中培训,各镇、办事处人大也分别制定培训计划,对辖区内的人大代表进行培训,还要积极推荐和动员人大代表参加省市等更高层级的履职培训。横向上,建立人大代表微信公众号和微信群等网络交流平台,把汉台区产生的省、市、区人大代表都纳入其中,利用新媒体强大的凝聚力和辐射功能,通过政策宣讲、法律讲解、履职案例展示、答疑解惑等形式,广泛开展培训,定能收到意想不到的效果。

  3、进一步健全代表工作组织机构。代表工作是人大工作的主体,责任重大,任务艰巨,需要有专门的代表联络机构专司其职。建议尽快建立代表工作联络机构,主抓代表联络等各项代表工作。各镇、办事处党委要切实落实省市区委关于进一步加强人大工作的决定精神,把镇、办事处专职人大干部的编制和人员落实到位。各镇、办事处人大负责人要正确处理好党委工作与人大工作的关系,大胆履职,要有足够精力用于人大工作,推进基层人大工作有效开展。

  (二)加强考核与激励,增强代表履职的内生动力。

  各镇、办事处人大工作的有效开展是全区人大工作取得成效的基础,因此要加强对各镇、办事处人大工作的考核。建议区考核机构在“依法治区”考核分项内增加人大工作考核内容,并由区人大常委会相关工作机构予以评价打分。通过考核,切实提高镇、办事处和区级相关部门人大工作的质量,以解决在代表小组活动、规范化建设、代表建议等方面存在的问题和不足。

  要积极探索对人大代表的监督和考核工作,尝试建立对人大代表的考核机制,加强对代表履职工作的督促,对于不认真履职或不称职的代表,可采取劝辞或罢免等手段,进一步优化代表队伍。

  要调动代表履职的积极性,建立激励机制。一是推进代表固定联系群众制度,让代表联系群众工作有任务,有目标,有推动力。二是严格按照《区人大常委会关于区人大代表述职暂行办法》开展好代表向选民述职工作,增强代表履职的责任感。三是建立优秀建议和优秀代表评选工作制度。每年开展一次优秀人大代表建议评选活动,每一届开展1至2次优秀人大代表评选活动,激发代表履职尽责的荣誉感和进取心。四是大力支持代表开展个人调研,每年开展一次优秀调研报告评选,推动代表做好代表工作的基本功。五是健全代表履职档案,客观记录代表履职情况,作为代表履职成效的重要依据。六是加大代表履职工作的宣传力度,特别要大力宣传履职先进典型,带动广大代表学典型学经验,提升代表形象,增强代表自信,扩大代表在人民群众中的感召力和社会影响力。

  (三)消除障碍,畅通代表履职渠道。

  1、改进代表小组活动,促进活动取得实效。一是保障代表活动时间,保证每项议题都能够充分进行。二是活动主题要突出重点,少而精。三是活动形式要灵活多样,可采取城乡代表小组联动、交叉视察、优秀代表巡讲等形式,打破选区地域和行业界限,扩展代表视野,加强代表之间的交流互鉴。四是以提高代表履职能力、创造履职条件为根本出发点安排活动,让代表深入实际、深入群众,广泛听取选民群众的意见和要求。五是建立活动考核机制,以代表小组为单位,定期对参加活动的情况向各相关单位和部门通报。六是鼓励代表自发组建各类代表小组,发挥代表在技术、行业等方面的优势,增强履职合力。

  2、扩大代表参与有关会议和活动的范围,为代表履职创造条件。区人大常委会及其相关工作机构在召开会议时,应有计划地邀请人大代表参加,在组织集中视察、专题调研、执法检查时应邀请尽可能多的代表参加,建立代表参加会议等活动台账,力争使每一名代表在届内都能参加一次区人大常委会组织的会议和活动。同时,区人大常委会和“一府两院”应建立定期向人大代表通报工作的制度,如:印发半年工作总结和专项工作报告等。“一府两院”及其各相关部门在召开重要会议或开展重要活动时,应邀请相关行业的代表参加,让代表知情知政,争取代表的理解和信任。

  3、创造条件,为代表联系群众服务。一是区人大常委会和各代表小组在开展活动时,要多创造代表与选民见面的机会,应尽可能多的让代表深入群众之中,了解社情民意。二是继续加强基层人大规范化建设,办好“代表之家”和“代表工作室”,研究如何让代表积极参与选民接待日活动的办法,让“代表之家”和“代表工作室”发挥履职前沿的平台作用。三是鼓励和支持代表主动深入选区开展走访、调研等面对面联系群众的活动,必要时区人大常委会和各镇、办事处人大要为代表协调解决遇到的各种困难和问题,切实为代表做好服务。

  4、加大督办力度,提高代表建议落实率。一是区人大常委会各工作机构要严格按照《关于区人大代表建议的处理办法》,采取分工督办的方式,加强对每一件建议的督办落实,每年对办理代表建议工作较好的承办单位进行表彰,对敷衍塞责的承办单位按照《区人大常委会代表建议办理工作问责办法》进行问责。二是建立代表建议办理工作网络平台,及时公布代表建议的办理进度,扩大代表和群众对办理工作的参与度。三是落实承办单位与代表见面、向代表寄送回复函、听取代表对办理工作的意见3项机制,让代表全程参与办理工作,充分发挥代表的督办作用。

  5、积极引导,拓展代表履职方式。要通过培训,让代表全面了解履职的各种方式和特点,明白如何运用和启动。要支持代表个人或团队开展调研,支持代表开展持证视察,支持代表在集中视察中提出约见本级或者下级国家机关负责人。同时,区人大常委会要组织代表开展好专题询问工作,鼓励代表通过询问、质询等履职方式推进工作的落实。

  (汉台区人大人代选工委  曾希鹏)

 

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