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学习借鉴拓视野 加快立法建"三市"

文章来源:       发布时间: 2018-09-03       

  ————关于赴武汉、无锡等市考察水环境保护地方立法工作情况的报告

  市人大常委会水环境保护立法考察组

  根据市委对地方立法工作的要求和市人大常委会关于年度立法工作部署安排,5月6日至12日,市人大组成由常委会副主任徐有业带队,城环工委、法工委相关同志参加的考察组,赴湖北省武汉市、江苏省无锡市、广东省中山市和浙江省湖州市对水环境保护立法工作情况进行了为期一周的学习考察。四市水环境保护地方立法实践对我市加快地方立法建设“三市”具有重要的借鉴意义。

  一、基本情况

  武汉、无锡、中山和湖州四市是我国具有鲜明地域特点、多样性水资源形态、水环境较为复杂的典型地区,也是开展地方立法早、立法实践长,特别在水资源保护、水环境治理上运用法治手段强化治理的示范市。我们在省人大的推荐下,选择上述四市作为考察学习对象,很有针对性,也很有借鉴意义。

  一是水资源十分丰富。四市都是丰水地区,水资源非常充沛。武汉地处长江和汉水的交汇处,境内江河纵横、湖港交织,主要河流15条,水域面积占全市面积四分之一,构成了极具特色的滨江滨湖水域生态环境。无锡北倚长江,南濒太湖,京杭大运河穿城而过,水域面积为1294平方公里,占总面积的28%。湖州地处杭嘉湖平原,北依太湖,境内平原河网湖荡密布,菱湖区是全国三大淡水鱼养殖基地之一。中山地处珠江出海口,河网密度是中国较大的地区之一,全市共有支流289条,全长977.1公里。西江和北江流经该市的总水量1497亿立方米。此外,中山市地处滨海,可利用潮差进行排灌。

  二是市域内水环境复杂多样。四市水资源形态各异,水环境保护十分复杂。武汉、无锡属长江中下游城市,无锡、湖州又属长三角环太湖城市群,既有长江、汉江、京杭大运河等大江大河,又有密集交织的内陆水系,还有涵养丰盈的地下水资源。武汉拥有我国排名第二的城中湖东湖,其他湖泊166个,被称为“百湖之城”;无锡、湖州受我国第三大淡水湖太湖的滋养,又有众多的内湖、库塘、湿地,均属江南水乡;中山除内陆水系、湖泊塘库外,还有较大范围的滨海水域。在水环境方面,各市都面临着严峻的水环境保护问题。从地表水质看,四市的径流水都在三类以上,且四座城市由于工业发展较早,地下水资源存在潜在风险。虽然各大城市对水环境保护做了长期大量的卓有成效的工作,但是与生态文明建设的要求相比,水环境保护依然任重道远。

  三是水环境治理成效卓著。由于水资源禀赋及保护利用的特殊性,四市坚持把水环境治理和水资源保护利用作为当地经济社会发展基础性、关键性工作来抓,特别是纳入法治轨道,通过立法加强对水环境治理和水资源保护管理。武汉市作为副省级城市,围绕水土保持、水资源保护、节约用水、湖泊保护等方面制定相关法律法规7部;无锡市作为 “较大市”,围绕排水管理、河道管理、水资源利用等方面立法7部;中山市和湖州市于2015年取得立法权的地级市,分别出台了《中山市水环境保护条例》、《湖州市生态文明先行示范区建设条例》及《生态文明建设标准》。湖州作为习近平总书记“两山论”思想的提出地,先后获得国家环保模范城市、国家卫生城市、国家园林城市、国家森林城市等荣誉称号,并成为全国首个地市级生态文明先行示范区。

  二、主要收获

  一周考察期间,在面临地域跨度大、有效时间短、参观内容多等情况下,我们把握重点要点、精心设计路线、灵活掌握方式,突出围绕人大立法实践、水环境立法经验、依法保护水资源等内容,采取参观治理项目与座谈治理经验相结合、立法工作座谈与具体问题解答相结合、面上了解与重点探讨相结合,深入了解,虚心学习,取得了明显的成效,主要有以下几方面:

  一是把人大立法工作提高到贯彻习近平治国理政新理念新思想新战略的政治高度来认识。四市有一个共同的也是十分显著的特点,就是把人大立法工作作为贯彻习近平治国理政重要论述的关键举措,认识上站位高,实践上抓得实。习近平总书记在十九大报告中指出:“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,健全人大组织制度和工作制度,支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权,更好发挥人大代表作用,使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”武汉、无锡早在上世纪80年代就获得地方立法权,30余年的地方立法实践表明,运用立法手段是贯彻党中央决策部署,落实生态文明建设的最根本手段。武汉市全面贯彻落实党的十九大精神,坚持立法与改革决策相衔接,确保全市重大改革于法有据、顺利推进。充分发挥常委会立法主导作用,提升立法精细化水平,以良法促进发展、保障善治。重点制定和修订涉及城市亮点区块建设、自贸区武汉片区试点、生态建设与环境保护、城市管理、基层社会治理等方面的法规,为“三化”大武汉建设提供了有力的法治保障。无锡市坚持以立法来支持和促进创新发展、保障和发展民生、强化和推进生态建设、加强和创新社会治理。2018年制定生态补偿条例、城市生活垃圾分类管理条例,对水资源节约利用条例开展评估;把弘扬社会主义核心价值观融入法治实践,制定文明行为促进条例。同时对旅游市场管理、非物质文化遗产保护开展立法调研。湖州作为习近平总书记“两山论”思想的诞生地,围绕美丽湖州建设,加强对生态文明建设、“三条控制线”划定等工作的监督,促进打好治水治气攻坚战,助力争创全国践行“两山论”理念先行示范区。该市获得地方立法权后出台的第一部地方性法规,就瞄准生态文明建设这一重点领域,制定了《湖州市生态文明先行示范区建设条例》。之后,湖州又确定了“1+N”的立法计划。“1”就是《条例》,对践行“绿水青山就是金山银山”、推进生态文明建设做出总体规定,将其纳入法治化轨道。“N”即制定一批生态文明领域专项地方法规,逐步构建地方法规体系。湖州的实践为落实“两山论”,用制度护航生态文明建设提供了一个生动的样板。

  二是把围绕水环境立法作为贯彻“五位一体”和“四个全面”的重要措施来抓。水环境治理和水资源保护利用是四市特有的共同点,围绕水环境立法是四市人大立法实践的突出特色,也是贯彻“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局的关键措施。武汉市提出要深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持稳中求进工作总基调和新发展理念,按照省委建设“五个湖北”和强化“主中心”要求,聚力改革创新,奋力拼搏赶超,全力推进经济社会持续平稳健康发展,加快建设国家中心城市,高水平全面建成小康社会,全面开启复兴大武汉新征程。武汉市先后出台了7部涉水地方性法规和6部政府规章以及一批规范性文件,不同层级的法律法规有效衔接,促进了立法条文的落地实施,有效提升了水环境保护水平。无锡市先后制定了以《无锡市水环境保护条例》为核心的7部涉水法规,从供水到排水,从河道到航道,从区域保护到节约利用,构建了较为完备的水环境保护地方立法体系,为无锡水环境持续改善打下了坚实的法治基础。湖州、中山两市坚持把对水环境治理和水资源保护纳入全市依法治理轨道,特别是把水环境立法作为贯彻“五位一体”、“四个全面”的重要措施落到实处。

  三是把坚持党委领导和人大主导作为地方立法的必然要求。 四市人大在立法实践中一个共同的特点,就是坚持市委对立法工作的领导,增强市人大常委会在立法工作中的主导作用,发挥市政府在立法工作中的基础作用,加强市人大常委会和市政府相互之间及人大机关各部门之间的统筹协调。武汉市坚持三个关键:一个是组织领导,在党委的领导下对立法工作进行通盘考虑、总体设计,突出人大主导立法工作的作用,围绕经济社会发展的大局和改革发展稳定的全局来谋划和组织立法工作,发挥立法的引领、推动作用;一个是统筹协调,在立项、起草、审议、修改等各个环节发挥统筹协调作用,合理配置立法资源,牢牢把握立法进程,既充分调动政府、社会等有关各方的积极性,妥善平衡各方需求,积极回应社会关切,又要防止部门利益干扰,保证立法的权威性。一个是坚持对法律制度设计的决策主导,对法规中涉及公民有关权利、义务的确定,执法主体权力、职责的设置,以及具体法律责任条款的设定等内容,在把握合法性、合理性原则和进行科学论证的基础上,敢于决策,善于决策,在矛盾的焦点上“划杠杠”。无锡市在立法过程中坚持三条原则:即立法精神符合党委的决策,法规规范要求政府通过努力可以做到,地方人民群众赞成拥护。无锡市人大常委会牢牢把握全市立法工作的主导权,提前介入立法项目进行调查研究,在项目立项、立法进度、立法起草等环节与具体工作部门保持密切联系,进行具体指导。同时,对重要法规和有争议的法规条款内容,由专门机构牵头召开协调会、论证会,在广泛征求意见的基础上把握方向,达成共识,形成正确法规规范,以排除与防止立法工作部门化倾向,切实发挥地方立法在促进经济社会进步,调解各方面关系的引领和保障作用。湖州市也有两个鲜明特色:一个是加强组织领导,市委及时研究决定有关加强地方立法工作的重大事项,成立地方立法工作领导小组,对立法规划计划的编制提出具体要求;一个是发挥人大主导作用,注重把统筹立法规划和立法项目的确定作为发挥人大主导作用的重要抓手,对征集中各方面提出的立法需求,立足于全市工作大局,进行通盘考虑、充分论证、科学选择,努力做到把党委重大决策、政府着力推进、社会普遍关注、人大职权范围内的事项作为规划立项重点,把有限的立法资源用在刀刃上。注重在法规起草环节上发挥主导作用,以问题为导向,找准立法切入点,特别在可操作性上下功夫,做好制度设计,提高法规的质量。中山市在立法中注重人大主导下的民意征集机制,在确定立法项目时,采用委托调查问卷的方式,充分了解人民群众的立法需求,引导全民参与,社会协同。

  四是把突出地域特色作为水环境保护立法的关键手段。四市坚持把地方性法规是否具有地方特色,是否符合实际需要,是否具有可操作性,作为检验地方立法质量的重要标准。武汉有着得天独厚的江河湖泊资源,全市水域面积约占土地面积的四分之一,有166个大小不一的湖泊。水是武汉重要的自然资源、发展优势,但也存在水体被污染、水面被侵占、水土流失严重等问题,亟待法规来规范、引导和保护。针对优于水又忧于水的实际,武汉市人大常委会在确定立法项目时特别注重涉水领域的立法,突出水资源的综合开发保护。99件现行法规中,涉水类法规就有《武汉市水资源保护条例》、《武汉市水土保持条例》、《武汉市湖泊保护条例》、《武汉市城市节约用水条例》、《武汉市防洪管理规定》等7件,构成了以水资源保护、水土保持、湖泊保护、节水、供水用水、排水直至利用洪水、防止洪灾的系列涉水法规,为“百湖之市”充分保护、利用水资源,防止水污染,修复水生态,提高水行政执法效率打下了坚实的法制基础。该市颁布的《武汉市湖泊保护条例》是全国城市第一部保护湖泊的地方性法规,《条例》规定了湖泊保护名录制度、占湖平衡制度、项目准入等制度,在湖泊水生态保护工作中起到了举足轻重的作用。无锡市注重立法创新,在制定《无锡市水环境保护条例》时规定了“区域生态补偿制度”,引入了区域环评概念,对区域限批作出了明确规定。增加了前瞻性条款,先于国家“十二五”减排要求,明确将氮、磷污染物排放总量纳入控制指标,明确了综合治理措施,实行了严格的环保标准,采取了严厉的处罚手段,既有地方特色,又有创新突破。《无锡市水环境保护条例》实际是在原《无锡市饮用水水源保护办法》的基础上进一步总结提炼、打磨规范上升为地方性法规的,增强了地方性法规的可操作性,形成了水环境保护的地方模式。

  三、几点启示

  “他山之石,可以攻玉”。武汉、无锡等四市既是沿江沿海经济发达的较大城市,也是立法实践较长、立法经验丰富的典型城市,更是通过立法加强水资源保护利用和水环境治理并取得显著成效的示范市。一周时间的考察学习,感受多、体会深。结合我市建设三市目标和全市水资源现状,学习借鉴他们的经验很有意义,具体有以下几方面的启示:

  第一、运用立法手段,推进“三市”建设谱写新篇章。当前,汉中发展正处于全面提速、总量扩张的追赶超越期,全面提质、循环发展的转型升级期,全面开放、突破瓶颈的潜能释放期,全面小康、城乡一体的民生普惠期,机遇叠加、政策利好的黄金发展期。市委按照省十三次党代会提出的“五新”战略任务和把汉中建成生态文化旅游名市的定位,确定了追赶超越、建设三市的战略目标,彰显汉中生产、生活、生态“三生”融合的鲜明特征和独特优势。围绕全市建设“三市”目标和改革发展全局进行立法决策,通过加强生态文明建设、民生保障和历史文化保护立法,努力在法治框架内为推动改革、促进发展、改善民生、维护稳定等重大事项研究谋划可靠路径、解决之道和有效办法,应该作为我市贯彻“五位一体”和“四个全面”布局,加快追赶超越、建设“三市”的关键手段和重要举措。因此,要积极探索,主动作为,依法履行地方立法职能,营造良好的法治环境,让法治真正成为汉中核心竞争力的重要标志。一要利用好有限的立法权限。根据设区市立法职责,我市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,这与“三市”建设的内涵高度契合,使地方立法能够成为“三市”建设的重要路径之一。二要把握好地方立法特色。地方特色是地方立法的生命线,突出地方特色就是要以切实解决地方改革发展中的具体问题为目的,问题导向,因地制宜,因势利导,逐项规范。对需要上升为法规制度层面的,及时启动立法,及时调整、规范、引导,使各项改革于法有据,降低改革成本,分担改革风险,从而最大限度地凝聚共识,为改革决策提供强大的民意基础和动力支持。三要夯实立法责任。坚持和强化党对地方立法工作的领导,并把这一基本原则贯穿到立法工作的全过程,确保立法工作政治方向。人大机关要进一步增强党对立法工作领导的思想自觉和行动自觉,高度关注“三市”建设大局,服从服务于全市改革发展稳定,把立法工作放到经济社会发展全局中去部署和统筹,切实发挥立法的引领和推动作用。

  第二、虚心学习借鉴,提升地方立法的质量和水平。我市立法工作起步晚、时间短、实践少,立法能力和水平还不适应汉中经济社会发展和改革稳定的需要,与新形势人民群众对依法执政、依法行政的要求还有差距。作为一门需要理论与实践融合的技术,立法既需要理论的不断更新也需要经验的持续累积。学习借鉴外地先进立法经验,可以使我们在立法工作中开阔视野,少走弯路,增强时效,提高质量。在立法实践中,不仅要学习先进的立法理念,充分运用先进立法思维指导立法实践;还要学习先进的立法技术,通过成熟的立法技术保证立法质量;更要学习立法工作方法,用完善的立法工作方法促进立法更有成效。一要加强党对立法工作的领导。立法就是把党的主张通过法定程序转化为人民共同意志的过程。要在立法中不断增强党的领导的思想自觉和行动自觉,认真贯彻党的方针政策,推动党委的决策部署贯彻落实。要围绕市委的工作大局谋划地方立法工作,体现市委的主张和意图。坚持立法工作向市委请示报告制度,立法计划、立法规划、拟表决通过的法规草案等重要工作事项,都要及时主动向市委请示报告。市委提出的立法工作建议,要认真研究落实。立法工作中的重大疑难复杂问题要积极争取市委的支持,在市委的领导下统筹协调解决。二要发挥市人大在立法中的主导作用,体现在立法的立项、起草、审议、通过的全过程。要积极做好立法的立项,紧紧围绕全市经济社会发展大局,认真开展立项论证,科学确定立法项目,努力提高立法的针对性和及时性。积极做好法规草案的督促起草工作。市人大常委会要精心编制年度立法工作计划,科学确定提请审议时间。要做好立法规划计划的督促落实工作。要加强与法规草案起草单位的沟通联系,及时掌握法规草案起草进展以及起草中的重大问题和意见,督促和推动起草单位按时提请审议。对于由政府主管部门牵头起草的法规草案,人大相关专门委员会、常委会相关工作委员会应提前参与,积极介入,督促和指导法规草案起草工作,进一步探索和完善专家起草招标起草、公开征集等各种方式,充分调动立法者、执法者、专家学者和人民群众的积极性。积极做好法规草案的审议修改工作。人大常委会在审议阶段要紧紧围绕提高立法质量、充分发扬民主、着力解决立法中涉及的重要难点问题,把握立法主导权。加强研究论证,重点做好对制定法规草案的必要性、可行性和科学性的论证工作。科学合理安排常委会会议日程,保证法规草案充分审议时间,提高审议质量,加强立法宣传,牢牢把握舆论引导主导权,促进社会公众对法规的正确理解。三要发挥市政府在法规制定中的基础作用。对于市政府提请审议的地方性法规,建立统一领导和组织起草工作机制,发挥好政府法制部门的综合协调作用;市政府向市人大常委会提请审议的法规案,由政府相关领导或委托政府法制部门负责人在常委会上作说明。四是加强执法监督和法规修改工作。开展有重点的执法检查,推动法规的有效贯彻实施,通过执法检查、代表视察、工作调研等方式进行“立法回头看”,加强对法规实施效果的检查和评估,及时发现法规实施中存在的问题,及时清理、修改、废止法规。抓好与法律相配套的法规制定,保障和促进国家法律的有效实施。五是不断加强立法队伍建设。立法工作需要高素质的立法专业人才作保障。要以增强立法能力,提高立法水平为着力点,全面加强立法队伍建设。切实提高立法队伍的思想政治素质,增强使命感、责任心和自豪感,提升立法调研能力和立法技术运用能力,提升立法水平和立法质量。

  第三、通过水环境保护立法,打造我市生态文明建设新高地。

  建设区域中心城市、文化旅游强市、陕西最美城市,是汉中全面贯彻党的十九大精神和省委“五新”战略,奋力追赶超越的生动实践。建设陕西最美城市,就是要坚持人与自然和谐共生,放大绿色生态优势,彰显大水大绿大汉魅力。生态环境是汉中发展的优势和底色,水环境又是生态环境的重中之重。作为南水北调中线工程和引汉济渭工程的水源涵养地,水环境保护责任重大、任重道远。汉江等出境水质虽然稳定在Ⅱ类标准以上,部分断面水质位居全国前列。但我们必须清醒认识到:优于水同时忧于水。如何将这一优势做优,是摆在我们眼前的重要课题。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调:要用最严格制度最严密法治保护生态环境,加快制度创新,强化制度执行,让制度成为刚性约束和不可触碰的高压线。贯彻习总书记的重要讲话,加快建设三市,实现陕西最美城市目标,是我市当前和今后一个时期至关重要的一项重要任务。特别是依托得天独厚的水资源优势,以法治手段做足做好水文章,彰显汉中大水大绿大美的生态优势,其时已至、其势已成、其兴可待。根据市委立法要求和市人大的部署安排,今年将出台《汉中市汉江流域水环境保护条例》,这是我市生态文明建设的重要部署。为此,我们将从以下四个环节入手,做好水环境保护立法等相关工作。一要加强协调领导,高质量出台《汉中市汉江流域水环境保护条例》。充分发挥人大立法的主导作用,成立由人大、政府相关领导负责,人大和政府有关部门负责人参加的立法协调领导小组,分工负责,周密计划,广泛征集,反复研讨,严密论证,高质量高标准完成立法任务。二要围绕水环境保护条例,出台配套系列法规。条例出台之后,要尽快围绕这一纲领性、规划性的法条,及早调研、积极谋划、尽早出台与条例相配套的制度规章,以确保条例全面贯彻实施,更好的发挥法治保障的重要作用。三要抓好水环境保护条例实施的监督检查,确保水环境依法治理取得成效。立法的意义关键在于贯彻实施。条例颁布后,要加大宣传普及的力度,使条例内容进单位、进社区、进企业、进乡村,在公民、社会中形成浓厚敀学法、用法的氛围,变成全社会自觉行动。四要以水环境保护条例出台为突破口,积极探索围绕汉中“三市”建设相关领域立法工作。充分利用我市在城市建设与管理、环境保护、文物保护等领域的立法权,对照三市建设的重要任务,有重点、有针对性的制定立法规划和计划,每年以两部以上的任务加快立法进度,以保证三市建设法治保障的需要。要严格按照科学立法、民主立法、依法立法的要求,突出汉中特色,加快地方立法步伐,护航“三市”建设,努力打造美丽中国的“汉中样板”。

  (执笔:徐有业  赵  宏   张  蕾   唐丽玮)

  2018年6月

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